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兰州市地方立法“精细化”渐进之路

2019-05-24 00:00:00 智能朗读:

人民代表大会会场

人民代表大会会场

    1984年,兰州市起草第一部地方性法规《兰州市城市建设房屋拆迁暂行办法》,首次以地方立法的形式规定在城市建设中,房屋要怎么拆迁,要如何进行补偿。2019年《兰州市城乡规划条例(草案)》将进行第三次审议,对城市建设中房屋建造作出更加“精细”的规定,房屋的高度、体量、风格、色彩等都将有控制要求,要更加注重建筑物与山水自然的共生关系,要塑造兰州城市风貌特色。在兰州,地方立法从城市建设开始,也如城市建设一般,走过了从无到有,从单一到多元,从粗放、到比较符合地方实际、再到初步精细化的循序渐进之路。一部部更加“精细化”的法规正在悄悄改变着人们的生活,正在为兰州全面建成小康社会和幸福美好新兰州提供高质量的法治保障。

    最早的地方性法规

    从第一部到40部

    从1984年,兰州市起草第一部地方性法规《兰州市城市建设房屋拆迁暂行办法》起,兰州市的地方立法工作经历了35年,共立、改、废地方性法规68部(不含立法性质的决议决定),其中修改26部,废止5部。现行有效的法规40部。这些法规涵盖领域广泛,包括环境资源保护、城乡建设管理,交通运输、安全生产、科技进步、教育卫生事业发展、少数民族权益保护等多方面的内容。法规的颁布实施,促进了我市经济和社会事业全面、协调、可持续发展,为决胜全面小康、建设现代化中心城市提供了有力的法治支撑和法治保障。

    “法者,治之端也。”市人大常委会副主任朱宗礼说,“地方立法必须突出务实管用、本地实际、探索创新,这样才能为兰州全面建成小康社会、打造‘精致兰州’、建设现代化中心城市提供强有力的法治保障。”30多年来,我市不断在立法工作中调整立法结构、转换立法类型,由原来的以总结经验式的立法为主逐步转向以引领推动式的立法为主。2016年至今,市人大常委会共审议法规草案20部,其中表决通过和报请省人大常委会批准公布实施的9部,包括新制定《兰州市城市公共汽车客运管理条例》《兰州市中小学生伤害事故预防与处理条例》《兰州市机动车排气污染防治条例》《兰州市什川古梨树保护条例》等4部,修改《连城国家级自然保护区条例》等5部。共组织立法调研项目16部,开展立法后评估3部。这些立法工作对促进和保障我市建设现代化区域中心城市和高质量发展提供了有力的法治保障。

    今年,市人大常委会安排了12件立法、调研和评估任务。目前,有关部门正在按立法计划有序推进立法工作。《兰州市大气污染防治条例(草案)》《兰州市气象灾害防御条例(草案)》、《兰州市物业管理条例(修订草案)》将进行一审;《兰州市城镇燃气管理条例(修订草案)》《兰州市城乡规划条例(草案)》和《兰州市大气污染防治条例(草案)》进行二审、三审。同时,又有5件立法调研准备项目,分别是:《兰州市公园管理条例(草案)》《兰州市城市轨道交通管理条例(草案)》《兰州市学前教育条例(草案)》《兰州市文明行为促进条例(草案)》《兰州是黄河风情线大景区管理条例(草案)》等,一系列即将出台的地方性法规,必将为正在发展中的城市提供更高质量的法治保障。

    最严的大气法

    从“黑兰州”到“兰州蓝”

    2013年11月29日《兰州市实施大气污染防治法办法》经兰州市第十五届人大常委会第十四次会议审议通过,并自发布之日起施行。这部被称为最严大气治污法规的施行,让兰州市举全市之力,从“不适宜人类居住的城市之一”到2015年在巴黎气候大会上荣获“今日变革进步奖”,从无处不在的“技防”监控手段,到人人共同守卫“兰州蓝”。

    “对于地处西北腹地的兰州而言,能拥有‘环保’、‘蓝天’的标签,是《兰州市实施大气污染防治法办法》遵循兰州市特殊的地形、气象特征,站在立法约束和长效治理的高度,以最严格的条文,最大程度保障大气污染防治的可实现性。”朱宗礼说,“制定出的地方性法规如果重复空泛现象严重,可执行性低、可操作性差,无法通过有效的措施推动上位法的一些原则性规定落地生根,空设这样的法规是没有任何意义的。要从实际出发,突出问题导向,增强法规的针对性、实施性、可行性,把务实管用作为立法的出发点和落脚点。正如制定《兰州市实施大气污染防治法办法》过程中,我们根据国家对大气污染防治考核的要求,对控制并消减大气污染物的排放总量进行了强调和细化,增强了条例的可执行性和可操作性。”

    “《兰州市实施大气污染防治法办法》提高了重点排污单位违法成本,对违反规定,造成大气污染事故的企业事业单位,按照直接经济损失50%以下罚款,最高可罚50万。同时,构成犯罪的还将依法追究刑事责任。实行最严厉的处罚,一些进入黑名单的排污企业也会掂量掂量这法规的重量,罚则重了,自然就会负起责任来。”市人大代表、兰州财经大学法学教授张桂芝参与了《兰州市实施大气污染防治法办法》的修改。她说,“与《兰州市实施大气污染防治法办法》相配套的还有《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》,其率先制定了煤炭使用监督管理的地方性法规,规范了兰州市的工业用煤和生活用煤的标准,引领和推动了我市大气污染防治工作。此外,我市还相继发布了《兰州市扬尘污染防治管理办法》、《兰州市机动车排气污染防治条例》等,这一系列的法规条例为打造‘兰州蓝’的城市品牌提供了法治保障。”

    最接地气的绿化条例

    从“荒山秃岭”到“林荫遮蔽”

    “皋兰山上1棵树,白塔山上7棵树”,人们曾用8棵树来描述兰州市曾经的“荒山秃岭”。1993年2月26日兰州市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过《兰州市南北两山绿化管理条例》;2000年9月29日兰州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议第一次修改该《条例》;2014年4月28日兰州市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修改该《条例》……《兰州市南北两山绿化管理条例》修改的过程记录了半个多世纪以来,一代又一代的兰州人持续建设南北两山绿化的历程。目前,兰州市南北两山已初步建成人工森林生态体系,绿化面积达58万亩,成活各类树木1.5亿株,植物种类达75科424种。特别是25万亩上水工程造林区,绝大部分已郁闭成林,形成了林荫遮蔽的森林景观。

    “如今南北两山的森林景观正是创制性立法的优势所在。”市人大代表、市南北两山绿化指挥部副指挥张丽霞说,“在参与修改《兰州市南北两山绿化管理条例》时,具有地域特色的修改让《条例》更具有兰州特色。”在《兰州市南北两山绿化管理条例》第三章权益保障中,规定了南北两山绿化实行谁投资、谁受益,绿化承包者的林地使用权、林木所有权,在承包范围兴办林场和养林企业的经营权、财产所有权等受法律保护,且林权期限为70年。“加大绿化承包者的权益最能体现兰州的本地特色,这极大地调动了养林企业的积极性。”张丽霞介绍,目前兰州南北两山生态系统服务总价值从1999年的4.6亿元增长到现在的50亿元左右。在修改发布《兰州市南北两山绿化管理条例》后,我市配套制定了《兰州市南北两山承包单位管理办法》等一系列规章制度,编制完成了《兰州市南北两山生态建设总体规划及重点地段控制性规划》,为两山的长效管理和科学发展奠定了基础,提供了保障。

    “地方性法规如果只是简单重复上位法的规定,没有结合本地实际作出鲜明的立法导向和规范要求,就不能很好地去解决区域内的具体问题。要善于拾遗补缺,努力在法规的特色上、效果上做文章,做到因地制宜、因时制宜。”朱宗礼表示。

    最热控烟条例

    从“警告”到“直接罚”

    2018年5月8月,新修改的《兰州市公共场所控制吸烟条例》取消了警告环节,对个人及场所违法行为在责令改正的同时可以处以罚款。随后,新修改的《兰州市公共场所控制吸烟条例实施细则》也正式施行,取消了原《细则》中的“先警告,拒不改正再罚款”的前置条件。在禁止吸烟场所吸烟的,由相关监管部门或执法部门责令改正,并可处50-200元罚款。对不履行控制吸烟责任的场所管理者和经营者,由相关监管部门和执法部门责令改正,并处以2000元以上1万元以下罚款。

    面对“刚性”十足的兰州控烟条例,市民纷纷表支持。回顾兰州公共场所控烟历程,地方性立法工作发挥重要作用,并不断推进城市健康文明前行。早在1996年1月,兰州市人大常委会就通过了《关于在公共场所禁止吸烟的决定》,迈出控烟征程的第一步;2006年1月,世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国正式生效后,以控烟履约为契机,国内迎来新一波城市控烟工作热潮,在此背景下,2014年1月兰州市《公共场所控制吸烟条例》正式实施;2018年5月31日第31个世界无烟日,新修改的《兰州市公共场所控制吸烟条例》实施;为配合条例实施,切实推进健康无烟新兰州建设,《兰州市公共场所控制吸烟条例实施细则》从2018年12月1日起开始实施。

    “立法是动态的实践过程,要在立法工作中增强预见性、把握规律性、富于创造性,顺应时代发展、符合群众期盼,更好地发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用。”朱宗礼表示。一直参与和主导《兰州市公共场所控制吸烟条例》制定和修订工作的兰州市人大常委会法工委主任张福寿也表示,《兰州市公共场所控制吸烟条例》分别划定了禁止吸烟与限制吸烟场所,法规的实施较好地维护了公众身体健康,有效提升了城市文明水平。

    最专业立法条例

    从“立法”到“立法计划”

    “发挥人大的主导作用,是做好地方立法的主体所在。因此,我们根据新修改的立法法,结合本市地方立法的实际,修改完成了《兰州市地方立法条例》。”张福寿说“将人大对立法的主导作用上升为法规,设计了立法项目库、立法规划、计划制度。这些制度设计,从源头上保证了地方立法一开始就由人大主导。”

    自2016年底市人大换届两年多以来,第十六届人大常委会依法履行宪法和法律赋予的立法权,按照立法法规定的设区的市所承担的城乡建设与管理、环境保护、历史五分快三保护等方面事项的立法权限,坚持党对立法工作的领导,围绕全市工作大局和人民群众关心的热点难点问题,紧紧围绕提高立法质量这个关键,坚持科学立法、民主立法、依法立法,优化常委会和法制委员会组成人员的结构,提升有法治教育和工作经历的人员比例,设立13个立法基层联系点和3个立法研究咨询基地,聘请了35名立法咨询专家,编制了2017-2021年五年立法规划,编制和实施了2017年、2018年立法计划,正在组织实施2019年立法计划。

    “立法是政策性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作,需要高素质的立法专业人才作保障。”朱宗礼表示,今后,我们将进一步健全完善法规起草、论证、听证、咨询、评估、审议等工作机制,注重发挥政府的基础作用、公众的参与作用、代表的带头作用、专业队伍的骨干作用。完善立法咨询专家论证制度,“建阵地”,“借外脑”,“接地气”。“建阵地”即3个立法研究基地,“借外脑”即35名立法咨询专家,“接地气”即13个立法联系点。拓展立法信息公开渠道,推动法规草案公开征求意见常态化、规范化。社全媒体记者杨昕/文首席记者马军//图

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